《中国金融》｜闫先东：外汇案件“查审分离”的实践

作者｜闫先东「中国人民银行银川中心支行行长、国家外汇管理局宁夏分局局长」

文章｜《中国金融》2021年第22期

外汇案件“查审分离”是指在我国现行外汇检查体系框架内，将外汇案件审理职能和案审会办公室职能从外汇检查部门分离出来，从而形成查案与审理、调查取证与处罚决定相分离的工作机制。2021年以来，作为全国首批试点地区之一、唯一被允许在地市中心支局同步开展试点的省区，宁夏分局在国家外汇管理局（下称“外汇总局”）的悉心指导下，经过积极努力，如期完成了“省会+地市”两个层面的试点任务，为“查审分离”进一步推广积累了经验。

实施外汇案件“查审分离”的重要意义

党的十八大以来，党中央高度重视全面依法治国工作，将其纳入“四个全面”战略布局深入推进。能否做到依法治国，关键在于各级政府能否坚持依法行政，而执法行为是否合法和规范，无疑是影响依法行政水平的重要因素。近年来，外汇总局着力深化依法行政工作，不断规范执法权、完善行政执法程序，促进了外汇市场安全稳健发展。随着我国外向型经济加快发展，现行外汇案件“查审合一”弊端开始显现，外汇案件查审机制迫切需要改革和完善。

实施“查审分离”，有利于克服资源约束。随着经济社会发展，基层外汇管理部门承担的行政执法工作越来越多，但囿于“三定”方案规定，“案多人少”的矛盾也越来越突出，加之普遍存在“无专门法律部门、无专业法律人才、无单独法律审查”的法律资源短板，外汇依法行政持续深化受到较大影响。实施“查审分离”，能够在最大程度上克服这方面的矛盾。比如，对于没有单设检查处的外汇管理分局（下称“外汇分局”），将案件审理职能和案审会办公室职能分离给同级人民银行法律部门，能够使这些分局充分利用同级人民银行行政处罚委员会组织架构和法律资源，有效解决自身人员紧缺特别是法律资源不足的问题。对于设立检查处的外汇分局，将案件审理职能和案审会办公室职能分离给分局综合部门，能够促使同级人民银行在配置法律资源时充分考虑外汇管理工作需求，加大倾斜和支持力度，实现资源配置最优化，同时，外汇分局加强人才统筹调度和使用，能够充分发挥人力资源配置的效率优势。

实施“查审分离”，有利于防范执法风险。首先，能够促进廉洁执法。比如，长期以来，基层外汇管理部门由于兼岗现象比较普遍，工作人员与监管对象熟知度往往很高，在“查审合一”机制下，检查人员在案件办理过程中面临着较大的人情压力，也存在着滋生腐败行为的土壤条件。而“查审分离”机制将检查权和审理处罚权相分离，实现分权制衡，可以在最大程度上避免出现外汇检查和处罚中的人情问题压缩检查人员的权力空间。其次，能够促进公正执法。比如，对违规行为处罚自由裁量权的不当使用，可能会导致同案不同罚、过罚不相当等情况，影响外汇管理部门的权威。而“查审分离”能够很好地起到“防火墙”作用，使检查风险、审理风险和处罚风险相互隔离，充分保证处罚决定在监督制约的执法机制下定性量罚公平公正、行政执法程序公开透明。

实施“查审分离”，有利于提高执法水平。一方面，实施“查审分离”，将审理处罚工作移交法律部门，检查部门专门从事检查、调查，能够有效缓解检查资源配置不足的矛盾，提高检查效率；另一方面，在分工更加精细和专业的情况下，检查和审理人员各司其职，更加专注于业务知识的掌握、执法经验的积累和执法程序的规范，培养和形成专业优势，提高整体执法水平。

外汇案件“查审分离”的主要模式

从全国来看，目前外汇案件“查审分离”试点主要有“两种模式+两个分离”。“两种模式”是指单设外汇检查处的分局，在外汇管理局（下称“外汇局”）内部实现查审分离，即外汇局模式；未单设外汇检查处的分局，依托人民银行法律部门实现查审分离，即“外汇局+人民银行”模式。无论采取哪种模式，最终都是为了实现“两个分离”，即把案件审理职能和案审会办公室职能从检查部门分离出来。

第一种模式，即外汇局模式。这种模式目前主要在单设外汇检查处的分局进行试点，检查处在完成检查或调查取证后，将案件定性和处罚的权力移交给分局综合部门，由综合部门联合其他部门组成集体审议小组，对案件进行审议并提出处罚意见。由于处罚权在内部移交，这种模式本质上是一种内部分离，其最大的优势是资源在外汇局内部统筹，工作人员对外汇管理工作比较熟悉，沟通协调不存在障碍，工作推进效率较高。但其弊端在于所在分局要有充足数量的人员作保障，且法律人才要相对充裕。

第二种模式，即“外汇局+人民银行”模式。这种模式目前主要在尚未单设外汇检查处、检查与综合职责在同一个部门、法律资源短板比较明显的分局进行试点，即由外汇检查部门负责案件调查、提出行政处罚建议，并执行案审会作出的处罚决定，人民银行法律部门负责外汇案件审理、组织协调案件集体审议工作，案审会负责审议案件和作出行政处罚决定。这种模式的优势在于能够充分统筹和发挥同级人民银行法律部门的资源及优势，有利于提升行政处罚的合法性和适当性。但其难度在于工作统筹需要横跨同级人民银行和外汇管理部门，统筹协作和沟通协调难度较大，并且增加了人民银行法律部门工作量，对法律部门人员配备和业务全面性提出了新的要求。

上述两种模式是在现行制度框架下，不同分局基于现有内部职能部门设置而作出的不同选择，试点也是对这两种模式不同实现路径的具体探索，核心在于如何更好地破解人力资源约束，发挥人力资源特别是法律资源配置优势，解决好外汇管理部门在外汇案件查审中的一些中长期问题，如地市中心支局层面的人力资源问题，特别是法律人才约束问题。

宁夏外汇案件“查审分离”的主要做法

宁夏分局现有国际收支和外汇管理两个部门，没有单设外汇检查部门，检查业务和综合职责在同一个部门，所以在“查审分离”试点中采用的是“外汇局+人民银行”模式。2021年1月，外汇总局批复下发后，宁夏分局针对自身在法律资源方面存在的短板，着眼于更好发挥人力资源配置优势，牢固树立“系统观念”和“资源统筹”理念，积极推进试点工作，于4月和6月分别在“省会”及“地市”两个层面正式落地，探索形成了一条“外汇局+人民银行”模式下的“查审分离”实现路径。主要做法可以总结为“1+2+3+4”。

“1”是指一件大事。银川中心支行和宁夏分局高度重视“查审分离”试点工作，在外汇总局正式批复后，将其作为全行和全局一件大事，多次召开党委会议、行长办公会议以及局长专题会议研究谋划、推动落实，特别是主要负责同志亲自统筹协调、全程跟踪指导、定期研判分析，有力促进了试点工作稳步推进。及时组织召开全区查审分离试点推进会议，研究部署重点工作，梳理总结工作经验，推动试点任务在地市层面落地。督促地市中心支局制定详细的任务表，明晰各阶段工作及完成时限，每周上报进展情况。分局全程参与并跟踪辅导，确保调查取证、召开案审会、制作法律文书等环节证据链完整、检查与审理分离且行政处罚得当。同时，将“查审分离”纳入银川中心支行法律服务与审核体系，统一谋划部署，确保试点工作无缝衔接、有效运转。

“2”是指突出两项重点。一是突出组织保障，成立分支局“查审分离”外汇案件审议委员会，专门负责外汇案件处罚集体审议工作，并在实际工作中探索形成了以“统一思想、统一时限、统一标准、分类排查、分类指导、分类处置”为主要内容的“三统三分”工作方法，确保已锁定的、满足查处条件的线索及时成案并纳入“查审分离”程序。二是突出制度保障，制定了以案审会为核心的《外汇案件“查审分离”集体审议工作制度》，将案件主办部门从案件处罚环节中剥离出来，以制度形式明确案审会在案件审议、决议过程中的核心作用，使“查审分离”在制度上得到保障。

“3”是指建立三项机制。一是建立查审分离案件集体审议机制。由分局国际收支处、各中心支局外汇管理科作为外汇案件主办部门，负责案件前期调查和取证工作，不作为“查审分离”案审会成员，但根据案件决策需要列席案审会，并就决定审议的外汇案件作出解释说明；由“查审分离”案审会履行案件处罚审议，从而保障行政执法权力在监督制约机制下稳健行使，执法程序公开透明，定性量罚公正公平。二是建立内部案件集体审议机制。考虑到外汇业务的专业性，建立内部案件集体审议制度，即外汇处罚案件在正式提交行政处罚立案前，先由检查部门和业务部门集体初步审核外汇检查全流程的合规性，提出拟处理建议，供案审会决策参考。三是建立案件移送及法律审理全流程规范机制。从案件移送、立案审批、法律审理等方面提出了10余项工作规范，制定了11项制式文书，确保“案件移交—法律审理—集体审议—行政处罚”全流程有序衔接；银川中心支行法律部门全面负责外汇案件审理、组织协调案件集体审议及后续行政复议、行政诉讼等法律审核工作。

“4”是指明确四项原则。结合工作实际，提出“统筹协调、分别审定，法审统一、流程分离”原则，使外汇案件从操作层和决议层两个层面实现“双分离”。“统筹协调、分别审定”是指在现行基层人民银行行政处罚委员会的基础上，统筹协调成立分支局“查审分离”外汇案件审议委员会，成员由基层人民银行部分行政处罚委员会成员担任，专门负责外汇案件处罚集体审定；“法审统一、流程分离”是指撤销原分支局案件审议委员会办公室，职责移交同级人民银行行政处罚委员会办公室，外汇案件法律审核由同级人民银行法律部门一并承担，但外汇案件立案、检查、调查取证、拟处罚初步建议按照《国家外汇管理局行政处罚办法》等规定流程执行，实现外汇案件检查调查与处罚决定相分离，并确保外汇案件处罚主体的合法性。

对实施外汇案件“查审分离”的几点思考

宁夏分局在试点过程中采用的是“外汇局+人民银行”模式，经过大半年实践，深刻感受到这种模式的“分离”是比较“彻底”“有效”和“顺畅”的分离。说其“彻底”，是因为这种模式把调查取证和处罚定性完全分隔在两个部门，从机制上杜绝了行使这两种权力人员相互交叉的任何可能性，是一种真正意义上的分离；说其“有效”，是因为这种模式把外汇分局和中心支局贯通了起来、统一了起来，通过充分发挥省级人民银行法律部门的优势，有效解决了地市级人民银行法律人才紧缺的问题；说其“顺畅”，是因为在这种模式下，外汇和法律部门能够充分发挥专业优势，通过建立全流程的工作机制，确保两个部门责任明晰、有效衔接、各司其职。通过试点，也形成了几点初步思考。

实施“查审分离”，要加强资源统筹。解决人力资源特别是法律资源紧缺问题，是实施“查审分离”的一个重要目的。在实施过程中，无论采用哪种分离模式，都要把加强人员统筹和优化资源配置，既作为切入点也作为落脚点，既作为工作举措也作为工作目标，认真研究解决。对于采取“外汇局+人民银行”模式的分局，同级人民银行要以实施“查审分离”为契机，进一步加强人力资源整合，着力充实法律部门力量，尤其是要充分发挥省级人民银行法律部门的整体优势，继续探索上下级全面贯通、有效衔接的路径。采取外汇局模式实施“查审分离”的分局，要积极争取同级人民银行在人员数量、结构和专业上的支持，加强与同级人民银行法律部门的干部交流，积极培养既懂外汇业务又懂法律知识的高素质人才队伍。

实施“查审分离”，要统一操作规程。由于“查审分离”还在试点过程中，目前没有明确的规定，特别是“两权”如何分工、责任如何划分、案件何时移交以及如何相互制约监督，各试点单位在现行法律框架下根据各自实际自行制定，这样在后续推广过程中因各省执行的差异，难免会出现与同级法律部门统筹协作效率不高、职责不清、衔接不畅等问题，可能会影响执法效率。为此，建议结合各地试点经验，研究建立完备的外汇案件“查审分离”制度框架，制定指导意见和操作指引，明确各相关部门的工作职责、任务分工、履职要求，为深化行政执法改革、提高“查审分离”规范化水平提供制度保障。

实施“查审分离”，要坚持因地制宜。“查审分离”事关依法行政，不能搞“一刀切”。以地市中心支局为例，目前中心支局内部检查职责不独立，查审分离无法实施外汇局模式，只能采用“外汇局+人民银行”模式。同时，由于地市人民银行普遍没有设立单独的法律部门，外汇案件法律审理职能由其办公室法律岗位人员履行，法律保障短板明显，客观上实施查审分离存在较大困难。为此，建议在查审分离试点推广过程中要探索适应地市中心支局自身实际的工作模式，比如将分局试点落地作为辖属地市中心支局开展试点的前置条件，对于满足报批条件的案件，采用“上下两级案审会直连”审批流程，简化外汇与法律部门受理移送环节，以达到“有效分离+流程顺畅”的效果。

实施“查审分离”，要强化工作衔接。新形势下，无论是外汇银行还是涉外企业及个人，违规行为都出现了一些新趋势、新特点，其复杂性和隐蔽性也更强。在这种情况下，外汇检查部门和法律审理部门由于政策把握和理解的差异，对案件的判定可能会出现分歧。加上在“查审分离”机制下，过程分离和检查流程不易逆转，导致程序风险不好把握、补充完善材料存在困难，都有可能影响到执法效率和权威。为此，建议在后续推广“查审分离”的过程中，一定要加强统筹协调，特别是检查部门和审理部门要保持常态化沟通，对于一些比较重大和敏感的案件，可以尝试建立审理部门提前介入机制，就检查重点、取证技巧、违规事实、证据资料、定性依据等事项提前进行对接，确保移交案件事实清楚、证据确凿、定性准确，确保与后续案件审理和处罚有效衔接。■